Basisindkomst i Brasilien – en rettighed på papiret

Af Roberta Brito.

I Brasilien har man siden 2004 haft en lovgivning der indfører en gradvis implementering af en ubetinget basisindkomst, i første omgang målrettet mod de fattigste grupper i landet. Samme år blev det verdenskendte Bolsa Familia (familietilskuds-) program iværksat, et program, der har givet bemærkelsesværdige resultater med hensyn til at reducere ulighed og løfte mange familier ud af fattigdom. Nogle basisindkomsttilhængere mener, at Bolsa Familia repræsenterer den første fase mod en fuld basisindkomstreform. Jeg vil her kort gennemgå disse initiativer, forklare hvorfor der ikke er nogen direkte sammenhæng mellem dem, og til sidst se på, hvilke fremtidsmuligheder en fuld basisindkomst-implementering har i Brasilien.

Lovgivningen om basisindkomst fra 2004

Brasilien er, så vidt vides, det eneste land i verden, der ved lov har indført ubetinget basisindkomst som en rettighed. Efter enstemmighed i Senatet blev lovgivningen om basisindkomst den 8. januar 2004 underskrevet af daværende præsident Lula da Silva, og siden har brasilianske borgere haft juridisk ret til en basisindkomst. Desværre er denne ret langt fra at være implementeret i praksis, og dette skyldes forskellige forbehold indskrevet i selve loven, men sandsynligvis også en kombination af manglende politisk vilje og fraværet af folkeligt pres. I realiteten er det de færreste brasilianere, der kender til lovens eksistens.

Loven blev forfattet af den forhenværende senator Eduardo Suplicy, som desuden er økonom, verdenskendt fortaler for basisindkomst, og honorær medformand af Basic Income Earth Network (BIEN). Suplicy var en af grundlæggerne af arbejderpartiet ”Partido dos Trabalhardores” som har dannet regering siden 2003, og i hans mange år som senator var han med til at fremme agendaen om minimumsindkomst.

I henhold til loven om basisindkomst har alle brasilianske borgere og udlændinge, der har boet i Brasilien i mindst fem år, uanset socioøkonomisk status, ret til at modtage en årlig økonomisk ydelse fra staten, som skal være ens for alle og nok til at opfylde enhver persons minimale udgifter til fx mad, uddannelse og sundhed. Til trods for, at lovgivningen har eksisteret siden 2004, er den aldrig blevet implementeret. Det er nemlig sådan, at loven om basisindkomst lader det være op til regeringen at regulere bestemmelser til effektuering af reformen. Selv om lovgivningen tillader en gradvis indførelse, hvor de fattigste grupper i første omgang prioriteres, foreskriver loven, at regeringen skal tage hensyn til landets økonomiske situation og budgetmæssige begrænsninger. Dette muliggør evindelig udskydelse og afventen og regeringen har ingen forpligtelse, så længe det vurderes, at en finansiering ikke er mulig.

Under daværende præsident Lulas første mandat, der gjorde kampen mod sult og fattigdom til regeringens største prioritet, blev programmet Bolsa Familia formuleret og sanktioneret ved lov den 9 januar 2004. Givet det tidsmæssige og i øvrigt tematiske sammenfald, mener mange basisindkomsttilhængere i Brasilien, herunder Eduardo Suplicy, at Bolsa Familia er den første fase mod en fuld implementering af basisindkomst. Realiteten er desværre den, at på trods af det tilfældige sammentræf har de to love intet med hinanden at gøre.

Bolsa Familia programmet

Bolsa Familia er et Conditional Cash Transfer (CCT) program, hvilket betyder, at de der modtager ydelsen skal opfylde visse betingelser. Programmet sigter mod at sikre en minimumsindtægt til ”fattige familier” og ”ekstremt fattige familier” defineret som henholdsvis dem med en månedlig hustandsindkomst per person på mellem 77 og 154 reais (175 til 355 kr.) og mindre end 77 reais. I stedet for at give en enkel ydelse, har programmet fleksible parametre og ydelsesstørrelserne kan variere alt afhængigt af familiens månedlige indkomst per person og hustandens sammensætning. Det er i de fleste tilfælde kvinderne der er ansvarlige for modtagelsen af ydelsen, hvilket i mange studier påvises at bidrage stort til dynamiske effekter i forhold til at øge kvindernes autonomi i hjemmet og i lokalsamfundet.

Bolsa Familia er i dag det vigtigste program i Brasilien til bekæmpelse af fattigdom; det er endda det største CCT-program i verden, både med hensyn til omkostning og antal af ydelsesmodtagere. Det estimeres, at i 2014 nød mere end 13,9 mio. familier ( 26% af landets befolkningen) godt af programmet, der trods den store dækning kun har et budget på omkring 62 mia. kr. (ca. 0,5% af landets BNP og 11% af de samlede offentlige udgifter).

Paradigmatisk befinder CCT programmet sig indenfor Human Development tilgangen til udvikling, hvor kombinationen af direkte pengeoverførsler til øjeblikkelig lindring af fattigdom og opbygning af human kapital er en vigtig strategi. I lighed med CCT programmer i mange udviklingslande skal Bolsa Familia-modtagere sende deres børn i skole og holde børnenes vaccinationskort up to date. Overholder familierne ikke disse betingelser, risikerer de efter nogle varsler at miste retten til ydelsen. Behovet for betingelser forsvares med en antagelse om, at hvis børnene går i skole og er sunde, har de til forskel fra deres forældre en større chance for en bedre fremtid. Teorien er, at opbygning af human kapital er med til at bryde den onde cirkel, hvor fattigdom reproduceres fra generation til generation.

Der er dog også en politisk forklaring på behovet for betingelser ved pengeoverførselsprogrammer; mange mennesker er nemlig meget imod, at staten giver fattige mennesker penge uden at kræve noget tilbage. I løbet af programmets 10 år har regeringen gjort meget ud af at evaluere på effekter og aflive forskellige myter med hensyn til arbejdsmotivationen. Programmet har nemlig medvirket til, at mange fattige brasilianere, som ikke havde midlerne til at skaffe mad på bordet, nu har råd til tre måltider om dagen. Derudover har programmet positiv indvirkning på børnenes helbred og skolefremmøde. Med hensyn til, om arbejdsmotivationen skulle være faldet, viser tal fra det brasilianske socialministerium, at 75% af de voksne modtagere har et arbejde. Alligevel er der mange modstandere af programmet i befolkningen, hovedsaligt blandt dem, der befinder sig i den rige elite.
Vil Bolsa Familia føre til basisindkomst på længere sigt?

Der er mange forskelle mellem ubetinget basisindkomst og programmet Bolsa Familia. Faktisk adskiller programmet sig fra en ubetinget basisindkomst på alle dennes grundlæggende principper, nemlig universalitet, individualitet og ingen betingelser. Bolsa Familia er en residual ydelse, der kun gives til de allerfattigste, målrettes familier og ikke enkeltindivider, samt stiller betingelser for modtagelse af ydelsen. Desuden er der ingen juridisk forbindelse, ingen reference eller henvisning mellem de to love, som skulle indikere, at Bolsa Familia på sigt skal omdannes til en ubetinget basisindkomst for alle borgere.

Da Bolsa Familia blev oprettet havde Brasilien allerede i mange år haft en tradition for betingede overførselsprogrammer. Hensigten med Bolsa Familia var – ud over at være flagskibet i Lulas kamp mod sult og fattigdom – også at samle en række betingede sociale ydelser og tilskud, der blev indført i 90’erne. Disse blev administreret og implementeret af forskellige ministerier, der anvendte forskellige registreringssystemer. Mens mange familier var modtagere af en række forskellige ydelser, blev en del andre ekskluderet selv om de opfyldte kriterierne for modtagelse. Hensigten bag Bolsa Familia var derfor også at bidrage til mere administrativ effektivitet for det sociale sikkerhedsnet i Brasilien.

Der findes ingen erklæringer, der skulle antyde, at Bolsa Familia repræsenterer den første fase mod en fuld basisindkomstreform. Faktisk er det sådan, at når familiernes indkomst vokser over fattigdomsgrænsen, har de pligt til at give besked og forventes at aflevere deres indbetalingskort. Bolsa Familia er derfor kun tænkt som en midlertidig og kompensatorisk ydelse. Hvis ingen mennesker levede under fattigdomsgrænsen i Brasilien, ville Bolsa Familia formentlig ikke være nødvendig.

Fremtidsudsigter for basisindkomst i Brasilien

En overgang fra Bolsa Familia til ubetinget basisindkomst synes ikke at være interessant hverken for den brede befolkning eller for parlamentarikerne. I løbet Bolsa Familias tidlige år, hvor kontrolmekanismer ikke havde størst prioritet, stod programmet over for en legitimitetskrise, hvor krav om mere kontrol og overvågningsmekanismer blev stillet af både oppositionen og massemedierne. Senere blev ​​Bolsa Familia omstruktureret med henblik på at imødekomme disse krav.

Siden 2004 er omkring 34 lovforslag til ændring af Bolsa Familia blevet fremsat af parlamentarikere: ingen af dem med et ønske om en omstrukturering mod en fuld basisindkomst. Tværtimod går de fleste lovforslag ud på at øge kontrollen, indføre flere betingelser, og skabe jobmuligheder for modtagerne og således undgå welfare dependency.

Siden vedtagelsen af loven om basisindkomst i 2004 har Eduardo Suplicy brugt sit senatormandat til at presse på for en politik, der kan fremme basisindkomst-agendaen. I 2014 blev Suplicy desværre ikke genvalgt, hvilket betyder, at sagen mister sin eneste støtte i Kongressen, og i en alder af 75 år synes det usandsynligt, at Suplicy vil stille op igen.

Der er ikke lyse udsigter for en implementering af basisindkomst i Brasilien. Nationalvalget i 2014 resulterede i den mest konservative og reaktionære kongres siden diktaturtiden, og den arbejder i øjeblikket intensivt med at vedtage love, der repræsenterer tilbagegang inden for mange vigtige områder, såsom arbejdstagerrettigheder. Basisindkomst-agendaen vil formentlig ikke få nogen opmærksomhed i den nære fremtid, og specielt ikke så længe der hverken er politisk eller folkelig interesse for sagen.